制度形如“牛栏关猫”腐败者“想犯则成”
记者阅卷发现，涉案官员在药品生产、监管和执法中，通过违反国家规定、擅自审批，对“质量不合格”药品免于或删除公告信息，滥用行政处罚自由裁量权等手段，为不具备条件的企业取得《药品经营许可证》，帮助违法生产、销售假药伪劣药的企业消除不良影响，甚至逃避或减轻行政处罚。
而在药品集中采购过程中，则采取通过透露招投标信息、直接提高指导价、行使“单独定价”资格审定权、违法提高相应药品质量层次等手段，帮助请托人中标，也是这些落马官员“权力变现”的具体手法。
据介绍，其中湖南省药监局存在轮岗制度不健全，权力过于集中;处罚决定相关制度不健全;药品质量公告制度落实缺乏统一审核、专人监管相关配套要求;行政执法规范化建设滞后，执法质量考评机制缺失等等诸多疏漏。
从刘桂生履历可以看到，落马前的近10年间，他一直分管湖南省药监局稽查总队和市场监管处两个重要部门。这两个部门恰恰担负药品生产、经营许可审批、药品市场日常监管和药品打假职能，因此一定意义上而言刘桂生管理了湖南全省整个药品市场。
刘桂生供述，在对被查处药企的案件处罚决定酝酿和执行中，作为分管领导，自己有“准末位发言”权和执法行政处罚自由裁量权，权力集中和监管考评缺失，使得“自己分管范围内，习惯于擅自做主，个人说了算”。
案件侦办检察官介绍，湖南药品集中采购招投标存在申诉案受理和标书管理不规范、药品质量层次评定和药品投标报价指导价定价的工作方法和流程缺失，以及申、投诉案件处理办法和流程未制定等诸多制度空白，使得药品集中采购等程序少有监督，难有公正。
据调查，当有企业希望得到药品集中采购招投标方面关照时，梁建宁会将有关提高药品质量层次的虚假证明资料增补进标书当中，使企业获取评标加分优势。肖谷成则利用担任省物价局药品价格处长之便，将药品价格采集信息指导价等信息提前透露给请托人;与此同时，刘桂生利用省药监局副局长和“湖南省药品集中采购联席会议成员”的双重身份，通过省药监局药品安全监管处长兼湖南省药品集中采购联席会议联络员给相关人员“打招呼”，湖南省卫生厅药品集中采购中心副主任唐凌旋即则与之应和，进而使得请托企业药品顺利中标挂网销售。
“系列制度性政策的缺失和不落实，客观形成了医药监管领域官员‘想犯则成’的制度环境。应该说，对于这些业已暴露的问题，亟待医药监管领域相关部门对症下药，尽快完善制度机制。”参与分析会的专家学者认为。
监管制度亟待修补方可堵住腐败“后门”
湖南省预防腐败局副局长胡海鹰表示，从刘桂生案可以看出来，有些事情不是没有制度，而是因为制度被规避、被空置甚至变异，根本无法形成有效的制约力，堵塞腐败“后门”。
“防范医药监管领域职务犯罪，必须要依靠科学的制度设计，需要多管齐下，综合治理。”湖南省检察院建议，对于重要岗位官员首先要完善轮岗制度，实行合理的分权、限权;建立与行政处罚决定配套的诸如“主办人负责制”、“合议会负责制”和“错案责任倒查制”等机制;同时，要充分发挥法规处等部门对于相关制度、决策、措施的审核把关作用和纠错机能。
其次，要按照国家规定，严格落实定期公告药品抽查检验结果，制定诸如对药品不合格质量检验报告“统一归集、专人申报，统一审核、专人审批，统一公告和专人监督”等配套制度，并切实执行。同时，完善药品集中采购招投标各流程细节，引入畅通多方监督管道。
此外，还应强化行政执法规范化建设，建立执法质量考评机制，设立行政执法质量督察部门，通过开展执法质量检查，纠正执法中行政许可审批权和行政处罚权被滥用、不按行政处罚决定程序等不规范执法行为，铲除职务犯罪隐患。
湖南省金洲律师事务所彭凌风认为，在规范官员权力运行的同时还应完善法律法规条款，加大对于官员腐败案中“行贿人”的追责力度，避免出现“腐败官员落马咎由自取，行贿药企个人全身而退”的现象，进而营造官员清正履职环境。
清华大学廉政与治理研究中心副主任过勇表示，湖南医药监管领域的“窝案”和郑筱萸案一样，影响极其恶劣，也折射出了我国在医药监管领域的体制性问题。他建议，一方面要对于已然发生的腐败要敢于用“重典”，甚至是追究相关单位和责任人对于腐败官员的监督无力责任;另一方面则要继续通过医疗卫生体制改革改变以药养医问题，降低药企利润刺激、挤压其寻租空间。毕竟，减少腐败发生的机会是防治此类腐败的根本之道。
推荐阅读：
