“八字真经”与“两个转变”
“当年邓小平提出到20世纪末达到‘小康’，有两个数字，一个是人均800美元，一个是12亿人口。但是到1990年左右，中国人口已经达到了12亿。”“21世纪中国生育政策研究”课题组专家说，“于是在1990年的‘八五计划’中，就提出了到2001年人口规模控制在13亿以内的人口计划。”
整个90年代是按这个人口计划制定出年度计划，再从国家到省到市县，下拨出生配额。“21世纪中国生育政策研究”课题组专家记得那时每年“两会”都会有一个周末，专门召开各省省委书记参加的计生座谈会。
“省委书记很紧张啊。”他说，“实际上就是检查工作，根据当年统计局的公报把各省的人口出生率排名，制定年度计划，省委书记一把手负总责。”此外还有每年两次的人口形势会，像经济领域的“保八”一样有自己的指标。
梁中堂举例，国家给山西2000年人口包干的指标是3030万人。山西省1985年底总人口达2626.5万人，到2000年15年期间只能净增加403.5万人，平均每年只能净增加近27万人，加上今后15年预计死亡人数240万人，今后15年出生总人数只能控制在643万人，平均每年只能出生近43万人。
这样“指标和政策打架”就难以避免，“因为有的地方的家庭生育符合政策，但是却苦于没有生育指标”，“21世纪中国生育政策研究”课题组专家说。后来国家计生委取消了计划指标，所有人都可以按政策生育。
而那时对计生干部的考核指标，也是依据“计划生育率”而非后来的“政策生育率”算出来的，即用符合生育计划的出生孩子数，除以当年出生孩子的总数。但是当生的孩子越来越少时，这个公式就失灵了，“它既不反映计生干部工作情况，也不反映人口形势”，“21世纪中国生育政策研究”课题组专家说。
1982年钱信忠担任国家计生委主任后，曾将中央的现行生育政策归纳为“普遍提倡一对夫妇只生一个孩子，严格控制二胎，坚决杜绝三胎”，并据此总结出计生工作“一胎上环，二胎结扎”的“八字真经”，这也成为一直到现在计生部门遵循的原则。
在1979年逐渐把生育问题列入国民经济计划以后，生育成为政府分配指标才可以进行的事情，强制已成为比较普遍的社会现象。到1983年1月，这集中体现在钱信忠在全国掀起的“计划生育宣传月”活动上。
进入90年代，育龄妇女避孕率基本普及，在城市已接近100%，农村也已达到85%左右。人口出生率继续下降，1990年为21.06‰，1994年为17.7‰，1998年更进一步降至16.3‰。
许多省市自治区的生育率水平正在接近或已经低于生育的“更替水平”。如上海市1993年的出生率(6.5‰)与死亡率(7.27‰)统计之差首次呈现负值，这意味着上海人口率先进入了负增长。而全国妇女的总和生育率持续走低，自1992年起已低于2.1的生育更替水平。
但由于我国人口年龄结构较轻、育龄妇女数量庞大，计生政策虽未放松，人口总量增长依然巨大，年净增人口都在1300万以上，进入“低增长率、高增长量”的年代，同时人口老龄化、出生婴儿性别比升高、城乡劳动力流动的问题都开始显现。
20世纪90年代初，当时的国家计生委主任彭佩云适时提出了约束计生干部恶劣执法的“七不准”。
到1994年的开罗国际人口与发展大会和1995年的世界妇女大会，都强调了“不应以牺牲妇女健康权益的办法达到控制人口的目的”。
彭佩云也在1995年提出计生“思路和工作方式”的“两个转变”，即“从孤立地就计划生育抓计划生育向与经济、社会紧密结合采取综合措施解决人口问题转变;从以社会制约为主向逐步建立利益导向和社会制约相结合、宣传教育、综合服务和科学管理相统一的机制转变”。
体现在基层工作上，就是“由过去的强调人口指标为主向以服务对象为中心的方向转变;从过去提供单一的避孕节育服务向与生殖健康和妇女权益目标相结合方向转变”。
“提出这个很艰难，就像在计划经济年代表述市场经济一样，各地难以理解，也就没有怎么响应。”“21世纪中国生育政策研究”课题组专家说，后来国家计生委就在全国找了浙江德清、辽宁辽阳、江苏盐城等6个县，做计生优质服务的试点。
在浙江德清的计生服务站，计生工作从向育龄妇女展示包括口服药、避孕套等避孕药具，设立了保护妇女隐私的“悄悄话室”，开展对育龄妇女的查环查孕查病“三查”等，过渡到最终不再强制“一上二扎”，而是让育龄妇女“知情选择”。
有了样板，很快各地都自费到这些试点县去学习，优质服务也渐渐在全国各县市铺开。到2003年，国家计生委已经可以在全国评选优质服务先进县了。
短暂下放的权力空间
2000年第五次人口普查，我国总人口为12.95亿，完成了“到2001年人口控制在13亿以内”的目标。当时国家统计局提供的1994、1996、1998三个跨年度的全国总和生育率，表明早在1994年总和生育率即已下降到1.5以下，此后一直保持在1.5以下。但这一水平当时大多不被采信，认为“数字偏低”，因为“存在相当程度的出生漏报问题”。
20世纪90年代中后期，国家计生委认为“生育率1.8可能还比较合适”，并一直沿用到2010年的“六普”。90年代末，国家计生委还依据“生育率1.8”宣称“我国总人口将于21世纪中叶达到16亿的高峰”。
2001年年底，《中华人民共和国计划生育法》颁布。在此之前，全国各省的计生条例也纷纷出台。国家也于2001年启动了人口与计划生育综合改革的试点，第一批选择了山东的青岛、泰安、滨州、潍坊和浙江绍兴、广东惠州、甘肃酒泉等15个地级市和1个县级市作为试点地区。
“综改作为‘两个转变’的延伸，需要将计生工作在低生育率下重新定位，建立新的公共服务管理体系。”北京大学人口所教授穆光宗说。
“在中国计生政策的调整上，中央与地方的意见常常不一致。”何亚福表示。在2001年-2008年，省级计生部门曾经短暂获得过一定的权力空间。
2001年颁布的国家计生法曾规定，“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”参加过计生法起草工作的北京大学教授湛中乐曾明确表示，根据上述规定，制定生二胎的条件的权力属于各省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会。
随后因为各省的探索，“取消生育间隔”和“双独二胎”的政策开始在全国推开。2001年，二胎试点地区甘肃酒泉在全国率先取消了4年的生育间隔。此前，全国因为生育间隔不够造成的计划外生育比例达到了总数的30%以上，海南省的比例则达到了50%以上。
2003-2005年，在联合国人口基金的支持下，中国北方的30个县和海南、吉林、甘肃、上海、新疆5个省市、自治区取消了生育间隔，到2009年已扩展到包含浙江、广东的10多个省市。
而不分城乡的“双独二胎”的政策，1982年已经写入了中央的37号文件，被作为“确有实际困难要求生二胎的”3种情况中的一种。2001年计生法颁布后，各省修订的计生条例大多恢复了“双独二胎”政策，“因为独生子女已开始进入婚育阶段”。2002年，这一政策已经在全国27个省市执行，“而至今全国只有河南省没有执行这一政策”。何亚福说。
对于“一独二胎”政策，2005年浙江省政府完成的《人口发展战略研究报告》中就已建议“2010年-2020年实施一方独生子女家庭可以生育第二个孩子的政策，越早越好”。
但到2008年，国家人口计生委又发布了《关于改革和完善人口和计划生育目标管理责任制的指导意见》，明确提出，“对人口和计划生育工作要求党政一把手亲自抓、负总责，实行目标管理责任制，落实‘一票否决’制度。”也明确规定，“省级改革试点方案要上报国家人口计生委审议。”何亚福说。
浙江省人大常委会一位官员也向媒体证实，2008年至2009年，该省人口计生委曾数次向省人大常委会汇报、协商修改现行计生条例。
对此何亚福有两个质疑：“2008年的《指导意见》，如何解决和计生法的冲突?”“‘双独二胎’为何要有地域限制?如果河南省独生子女和广东省独生子女结婚，他们到底能不能生二胎呢?”
